為進一步完善激勵與約束并重的政策體系，建設多元化投入機制，促進礦山生態修復規范有序開展，自然資源部辦公廳印發《關于嚴守土石料利用政策底線 進一步完善礦山生態修復激勵措施的通知》(以下簡稱《通知》)。近日，自然資源部國土空間生態修復司副司長盧麗華就《通知》有關內容進行了解讀。
 

　　記者：《通知》出臺基于怎樣的背景？回應了哪些社會關切？
 

　　盧麗華：我國礦產資源開發時間長、強度高，礦山生態修復歷史欠賬多、資金缺口大。黨的十八大以來，各級政府持續加強政策、資金和技術投入，有力推動了礦山生態修復工作開展。近年來，圍繞構建市場化多元化投入機制，國家陸續出臺《國務院辦公廳關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》(國辦發〔2021〕40號)、《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》(自然資規〔2019〕6號)、《自然資源部辦公廳關于加強國土空間生態修復項目規范實施和監督管理的通知》(自然資辦發〔2023〕10號)等文件，對地方政府組織實施的歷史遺留露天開采類礦山“合理利用廢棄礦山土石料”做出明確規定，在促進資源合理利用、解決礦山生態修復資金不足等方面發揮了積極作用。但與此同時，一些地方也出現了政策把握不準確、監督管理不到位等問題，在實施礦山生態修復項目中過度采挖、違規銷售土石料，甚至打著“生態修復”旗號違法采礦，被執法部門查處，引發社會關注。為解決上述問題，我們在總結地方正反經驗基礎上，研究出臺了《通知》，聚焦“堵漏洞、守底線、增動力、促規范”，從嚴格礦山生態修復項目管理邊界、明確合理利用土石料要求、發揮激勵措施綜合效用、建立健全防控機制、嚴肅查處違法違規行為等5個方面提出12項措施要求。
 

　　記者：如何準確把握礦山生態修復項目管理邊界？
 

　　盧麗華：礦山生態修復是國土空間生態修復的重要內容，其核心目標是治理受損地質環境、復墾采礦損毀土地、恢復重建礦區生態系統，提升生態產品供應及服務能力。實踐中，一些地方將工程建設、資源開發、煤田(層)滅火排險等項目“包裝”成礦山生態修復項目，但項目內容明顯偏離生態修復初衷，這不僅引發社會質疑，也給資源管理和監督執法造成干擾。為防范違法違規風險，堵塞管理漏洞，《通知》開宗明義對礦山生態修復項目性質作了界定，并對生態修復與開發建設的管理邊界作了劃分。特別強調，不得將工程建設項目、礦產資源開發項目、煤田(層)滅火排險項目等“包裝”成礦山生態修復項目立項實施；對于需要保留用于開發建設的存量采礦用地，不再設立生態修復項目，按照建設項目立項并依法履行相關審批程序。同時，針對開發建設項目涉及動用砂石料等情形，《通知》明確了操作路徑，并與現行政策做了銜接。
 

　　各地在實施生態修復或工程建設項目中，凡涉及砂石土動用和處置的，一定要準確把握相關政策的適用范圍，避免產生違法違規行為。一是對于由地方人民政府組織實施的歷史遺留露天開采類礦山生態修復項目，方可適用國辦發〔2021〕40號、自然資規〔2019〕6號、自然資辦發〔2023〕10號文件以及本《通知》規定的土石料利用政策。二是對于經批準設立的建設項目動用砂石料以及非砂石類生產礦山在其礦區范圍內產生砂石料等情形中涉及對外銷售的，按照《自然資源部關于規范和完善砂石開采管理的通知》(自然資發〔2023〕57號)等規定執行。
 

　　記者：礦山生態修復項目土石料利用過程中如何準確把握“必要合理”“影響最小化”要求？《通知》在合理利用土石料方面提出哪些具體要求？
 

　　盧麗華：由于過去開采方式不規范，遺留下的高陡邊坡，需要采取削坡減荷等治理措施，目的是消除地質安全隱患，同時也是為植被重建等創造立地條件。但是，一些地方受經濟利益驅動，在編制修復方案和工程設計時，對工程范圍確定、工程措施選擇以及工程量設定等的科學論證不足，存在過度工程化治理傾向，甚至帶來新的生態破壞。
 

　　為防范上述“跑偏”現象發生，《通知》強調堅持科學合理原則，土石料利用要符合“必要合理”“影響最小化”要求。對此，各地要重點把握以下幾點：一是嚴格控制項目周期，落實自然資辦發〔2023〕10號文要求，項目實施期限原則上不得超過3年。二是嚴格規范采挖行為，避免對地形地貌和植被水體等造成新的破壞。要在保障地質環境穩定、有利于生態修復工程施工和后期自然恢復前提下，嚴格控制新采挖范圍和新產生土石料數量，項目實施范圍內現存廢棄采坑底部區域原則上不得進行新的采挖，修復后采坑底部標高不得低于修復前最低標高。三是嚴格開展評估論證，對于確有必要進行削坡減荷、危巖清理的，須由具備相應地質災害防治資質單位進行嚴格評估論證和工程設計后再實施。
 

　　針對如何合理利用土石料，《通知》還從以下方面做出具體規定。
 

　　一是優化了礦山生態修復方案編制要求。《通知》明確，礦山生態修復項目不單獨編制土石料利用方案，有關內容納入礦山生態修復方案進行專章說明，以保證土石料利用和生態修復目標的一致性。強調縣級自然資源主管部門負責組織編制礦山生態修復方案，細化工程設計，合理確定“四量”(即原地遺留土石料量、新產生土石料量、用于本修復工程數量、對外銷售數量)。
 

　　二是細化了礦山生態修復方案及其工程設計審查要求。《通知》明確，涉及土石料對外銷售的礦山生態修復方案及其工程設計，須經縣級人民政府同意，報上一級自然資源主管部門審查同意后實施。我們了解到，一些地方為加強監管，對有土石料產出項目的生態修復方案上提到省廳進行審查。我們借鑒地方經驗做法，在《通知》中規定，各地可根據項目投資額度、土石料對外銷售數量等情況，對礦山生態修復方案及其工程設計進行提級審查。此外，《通知》還對礦山生態修復方案及其工程設計調整提出了明確要求。
 

　　三是規范了土石料處置程序。《通知》規定，礦山生態修復新產生的土石料及原地遺留土石料，應當優先用于本修復工程。為防止國有資產流失，保障收益全部用于本地區生態修復，《通知》強調，剩余土石料應由縣級人民政府組織納入公共資源交易平臺體系對外銷售，不得由項目承擔單位、施工單位或個人直接銷售或以贈與、互換等方式擅自處置，銷售所得收益應納入本級人民政府財政賬戶，實行“收支兩條線”管理。
 

　　記者：《通知》提出了哪些推動礦山生態修復的激勵措施？
 

　　盧麗華：建設多元化生態保護修復投入機制，是《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》明確的重大改革任務。剛剛出臺的《自然資源部 國家發展改革委 財政部 國家林業和草原局關于學習運用習近平生態文明思想“廈門實踐”經驗 深入推進新時期生態保護修復工作的意見》(自然資發〔2024〕151號)，就建立健全多元化投入機制提出新的要求。這些都需要在礦山生態修復領域進行細化落實。《通知》圍繞進一步發揮激勵措施綜合效用，從加強礦區資源綜合利用、促進礦區土地資源盤活利用、暢通指標流轉使用渠道等3個方面加大了政策供給。
 

　　一是加強礦區資源綜合利用。推動廢石、煤矸石、尾礦等在生態修復工程中的生態化利用，鼓勵在嚴格污染風險管控、符合土壤環境質量要求、確保環境安全的前提下用于土壤改良、采坑及塌陷區回填等。鼓勵優質表土以及鄉土植物等資源就地利用。對于現狀為廢棄礦山、經科學論證后具備重新設置采礦權條件的，可依法依規取得采礦權。
 

　　二是促進礦區土地資源盤活利用。發揮國土空間規劃引領作用，推動存量采礦用地綜合利用。《通知》要求，各地在編制縣、鄉級國土空間總體規劃及其詳細規劃時，因地制宜(宜農則農、宜建則建)確定礦區土地復墾利用方向。在確保城鎮建設用地總規模和城鎮開發邊界擴展倍數不突破，且符合國土空間總體規劃布局優化方向的前提下，對擬保留用于開發建設的存量采礦用地，可按程序納入城鎮開發邊界，并優先納入土地儲備庫。圍繞探索完善生態保護修復促進耕地、林地、草地等布局優化的土地置換政策，《通知》明確，礦山生態修復項目實施范圍內涉及零散耕地、園地、林地、其他農用地需要空間置換和布局優化的，可納入礦山生態修復方案一并依法審批；涉及永久基本農田調整等法定審批事項的，依法辦理審批手續。在確保調整后本行政區域內各地類的面積基本穩定的前提下，允許礦山生態修復項目實施范圍內復墾修復新增農用地按規定認定地類后，用于占補平衡。
 

　　三是暢通指標流轉使用渠道。《通知》強調，要用足用好采礦項目用地增存掛鉤、城鄉建設用地增減掛鉤、耕地占補平衡等已有政策，結合實際完善工作制度，細化管理要求，推動新增和騰退指標合理使用。鼓勵地方積極探索拓展存量采礦用地復墾修復新增農用地指標流轉使用渠道，按有關規定和程序變更地類后可認定用于林地、濕地占補平衡，并根據修復面積給予用林定額和濕地指標獎勵。需要強調的是，用于占補平衡的新增林地、濕地應當按照《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南》，經年度國土變更調查變更認定。
 

　　記者：在預防礦山生態修復違法違規行為方面，《通知》還提出了哪些措施？
 

　　盧麗華：最大限度減少礦山生態修復項目實施過程中的違法違規行為，一方面要完善協同監管機制，另一方面要壓實屬地責任。在強化協同監管方面，《通知》強調要加強業務監管與督察執法協同配合，建立完善礦山生態修復監督檢查信息共享機制。探索建立誠信檔案和信用評價制度，將從事礦山生態修復活動的單位和個人違法違規信息納入相關信用信息公示系統并實施失信懲戒。進一步暢通公眾監督和舉報渠道，有效發揮社會監督作用。在壓實屬地責任方面，《通知》明確了省、市、縣自然資源主管部門的監管責任及要求等。
 

　　記者：對礦山生態修復土石料利用違法違規行為如何認定和處理？
 

　　盧麗華：結合近年來管理和執法實踐，《通知》對礦山生態修復土石料利用過程中的違法行為和違規行為分別予以明確，列舉了4種主要違法情形和3種主要違規情形。
 

　　認定為違法采礦行為的情形包括：未按規定履行項目立項程序，采挖土石料或其他礦產資源；經批準的項目實施過程中，超出批準范圍(含平面和高程)采挖土石料；經批準的項目實施過程中，剩余土石料銷售收入由施工方或項目方占有；經批準的項目實施過程中，施工方或項目方將剩余土石料以贈與、互換等方式擅自處置。
 

　　認定為違規處置土石料行為的情形包括：經批準的項目，雖按照方案及其工程設計施工，并將剩余土石料納入公共資源交易平臺體系處置、銷售收入全額納入本級人民政府財政賬戶，但土石料銷售數量超出方案及其工程設計規定數量；經批準的項目，剩余土石料銷售收入雖全額納入本級人民政府財政賬戶，但未納入公共資源交易平臺體系處置；經批準的項目，剩余土石料雖納入公共資源交易平臺體系處置，但銷售收入未全額納入本級政府財政賬戶、未實施“收支兩條線”。
 

　　在查處整改違法違規行為方面，《通知》對地方自然資源主管部門提出了明確要求。同時強調，對以生態修復等各類名義違法采礦、嚴重破壞生態問題，將作為督察內容納入國家自然資源督察。自然資源部將針對違法違規問題突出地區，綜合運用公開通報、集中約談、掛牌督辦等手段，督促問題整改到位。
 

　　見習記者：李天一
 

　　新媒體編輯：劉川
 

　　原標題：自然資源部國土空間生態修復司有關負責人解讀《關于嚴守土石料利用政策底線 進一步完善礦山生態修復激勵措施的通知》